2025年12月15日，行政院長卓榮泰對立法院通過的《財政收支劃分法》（簡稱《財劃法》）修法案行使不副署權，讓該法無法正式公布。這是中華民國憲政史上，行政院長首次對法律修正案使用不副署權。本文一次整理不副署的法律依據、財劃法爭議重點、朝野各方看法，以及可能的後續發展。
不副署是什麼？
副署權法源來自《憲法》第37條。該條文規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」因此，若行政院長拒絕簽署，法律就無法完成公布程序。
雖然憲法明文賦予行政院長副署權，但過去從未有法律案不被副署，唯一的先例發生在1990年代，當時行政院長郝柏村拒絕副署總統府參軍長蔣仲苓的人事升遷案，但該案性質屬於人事命令，並非立法院通過的法律。
《財劃法》修法為何引發不副署？爭議點在哪？
事件時間軸
- 2024/12/20：立法院三讀通過《財劃法》部分條文修正案。
- 2025/3/21：總統公布實施《財劃法》修正。
- 2025/11/14：立法院三讀通過《財劃法》部分條文再修正案。
- 2025/11/27：行政院評估後認為窒礙難行，提出覆議。
- 2025/12/5：立法院表決維持原案，覆議案遭否決。
- 2025/12/15：行政院長卓榮泰宣布不副署《財劃法》再修正版。
《財劃法》修法內容
1999年舊法
1999年時配合精省，部分地方稅收移交中央，中央與地方的財政劃分比例便從原來的60比40變為75比25，導致地方政府財源不足，長期依賴中央補助，被批評肥中央、瘦地方。
2024年12月20日立法院三讀通過（已實施）
修法「擴大統籌分配款規模」並「調整分配公式」，以解決中央地方財政垂直分配不均問題。中央分配給地方的所得稅比例從10%提高到11%，營業稅從40%增加到100%（扣除獎金後全給地方），貨物稅維持10%，財政部估算中央須釋出3753億元給地方。不過這次修法出現離島統籌分配款計算公式出錯，導致離島3縣市統籌分配款不增反減。
2025年11月14日再修版（行政院長不副署，未實施）
稅收分配比例維持不變，但新增2項保障條款：一般性補助款不得少於2024年8月核定的金額，計畫型補助款比率不得低於過去10年平均值。這代表地方統籌款已經變多，中央給的補助款又不能減少，將導致中央每年須舉債超過5600億元。
《財劃法》修法爭議點
贊成修法方（藍白）認為財劃法20多年未修，地方財源不足，應把稅收還給地方，鼓勵招商縮小城鄉差距。並指出中央近年超徵稅收，增加地方財源分配，不會排擠國家重要建設、國防需求等預算。
反對方（行政院）則認為修法可能導致中央舉債超限，削弱國防、社福等重大政策執行能力，且會讓台北市等優勢縣市更有優勢，擴大城鄉差距。行政院認為修法侵害了行政權、預算配置決定權，且修法倉促、條文不明確，未能同步處理精省後中央承接業務，導致中央錢少事多。
卓榮泰不副署的3大原因
行政院長卓榮泰在12月15日的「捍衛憲政秩序」記者會中，提出不副署的3項主要原因：
1.維護憲法權力分立原則
卓榮泰指出，憲法明定由行政院提出預算、立法院審議預算，修法侵害了行政院的預算提案權與施政決策權，並將導致2026年須增加舉債2646億元，恐排擠其他重大施政項目。
他表示，本屆立法院自《立法院職權行使法》擴權開始，已多次遭憲法法庭宣告違憲，但仍持續透過多項法案擴張權力。這次修法等同讓立法院同時擁有制定與審定預算的雙重權力，失去民主制衡機制。
2.堅守民主程序與依法行政
卓榮泰表示，立法院審議過程未經委員會逐條審查即逕付二讀，且在黨團協商未達共識下強行表決，違反民主程序。更關鍵的是，修法要求2026年預算立即適用新法，但在歲入無法增加情況下，舉債額度將占總預算比率17.1%，已超越《公共債務法》規定的15%上限。卓榮泰強調，此舉等同要求行政院違法編列預算。
3.確保國家發展與財政健全
卓榮泰說明，若不違法舉債，將被迫刪減國防外交、AI新十大建設、防洪治水、社會福利及勞健保撥補等重要經費，導致國家發展停滯。同時，中央財政遭削減後，地方政府須獨自承擔災害應變工作，將影響救災效率。
他也指出，修法會導致各縣市財源分配不均，將擴大城鄉差距，富裕縣市獲得更多資源，弱勢縣市卻未獲改善，違反憲法意旨。
不副署對憲政運作有什麼影響？
立即影響
法律無法生效：《財劃法》雖經立法院三讀，但因行政院長拒絕副署，而無法完成總統公布程序、無從產生法律效力，未來類似爭議法案可能面臨同樣命運。
憲政僵局更惡化：立法院、行政院相互僵持，政治對立升溫，且沒有仲裁機制。
- 立法院：在野黨占多數，通過爭議法案。
- 行政院：使用不副署阻止法律生效。
- 憲法法庭：大法官人數不足，無法釋憲解決爭議。
可能的制衡機制
卓榮泰在記者會中說明，基於憲法對權力的制衡設計，立法院若不認同行政院的決定，可依《憲法增修條文》第3條第2項第3款的規定，對他提出不信任投票。
不信任案（倒閣）運作方式：根據憲法增修條文第3條，立法院須有1/3以上立委連署才能提案。提案72小時後，必須在48小時內進行記名投票。若獲過半數立委支持，行政院長需在10日內辭職。但同時，行政院長可請求總統解散立法院，重新舉行立委選舉。
釋憲途徑：立法院或政黨可向憲法法庭聲請釋憲，請求釐清不副署權的界限，以及財劃法再修版是否牴觸《憲法》。不過，目前憲法法庭因大法官人數不足，暫時無法發揮功能。
延伸閱讀：財劃法僵局為何憲法法庭也無解？大法官缺額、釋憲困境一次看
不副署各方立場與反應
支持不副署
總統賴清德：總統府發言人郭雅慧說明，賴清德在批示中指出，「此次修法不僅削弱中央財政，影響施政決策，且擴大中央地方垂直及水平分配不均，破壞財政永續，加劇排擠政府推動重要民生政策，阻損守護國家安全及因應天然災變之能力」。
民進黨立法院黨團：民進黨黨團幹事長鍾佳濱說明，當行政院長基於憲法賦予的職責，判斷國會通過的法案可能違憲、損害國家利益或違背人民意志時，依據憲法規定選擇不副署，是完全正當的作為。民進黨團全力支持這項決定。
台南市長黃偉哲：黃偉哲認為，行政院長對立法院通過的不當法案行使不副署權，符合憲法規範。
高雄市長陳其邁：陳其邁指出，最大問題是憲法法庭被實質凍結，造成朝野爭議無法透過憲法法庭調解。他呼籲盡速讓憲法法庭運作，化解朝野爭議。
屏東縣長周春米：周春米表示，立法院擴權、擅權、濫權已達違憲程度，地方支持行政院不副署違憲條文。應讓憲法法庭運作，讓司法權決定行政與立法之間如何平衡。
反對不副署
民眾黨團總召黃國昌：黃國昌批評，行政院長與總統聯手以不副署與不公布的方式，推翻國會依法定程序通過的法律，是對民主制度嚴重的破壞。
國民黨發言人牛煦庭：牛煦庭表示，卓榮泰自行解釋憲法，拒絕執行國會的決議，以政治力量干預憲政運作，扭曲憲法精神、破壞法治國的基本原則。
不副署後續發展可能情境
情境1：立法院提出倒閣
國民黨立委洪孟楷明確表示，國民黨並非不敢倒閣，而是沒有必要倒閣。他認為沒必要陪民進黨政府進行政治遊戲，因為倒閣成功後總統可解散國會，等於用1位可替換的行政院長，去交換人民選出來的立委席次。
情境2：憲法法庭介入
高雄市長陳其邁、屏東縣長周春米、民進黨團幹事長鍾佳濱都呼籲讓憲法法庭恢復運作。陳其邁指出，憲法法庭被凍結導致朝野爭議無法透過憲法法庭調解或解決。若未來大法官人數補足，憲法法庭恢復運作後，可透過釋憲程序判定不副署權的使用範圍，以及財劃法再修版是否違憲。但這需要朝野在大法官提名上達成共識。
情境3：朝野重啟協商
前立法院長王金平呼籲各界用耐心與體諒之心，共同營造憲政秩序。行政院與立法院理論上可以重回談判桌，尋找折衷方案。但從目前雙方強硬的態度來看，短期內達成協商的機會不高。
情境4：持續僵持
若各方都堅持立場不願妥協，財劃法爭議很可能持續懸而未決。中央與地方的財政分配維持現行制度，直到下屆立法院重新處理這個議題。將會是一場耐力戰，並考驗朝野的民意支持度。
不副署對一般民眾有何影響？
短期內對民眾不會有太直接的衝擊，如稅賦不會因此調整、既有的社會福利仍會照常發放，但縣市政府規劃中的建設項目，可能因財源不明確延緩執行時程，間接影響民眾生活。
此外，朝野嚴重對立，也可能影響其他重要法案的審議進度。如卓榮泰16日在出席農業部活動時提到，目前距離年底不到半個月，但明年中央政府總預算還停在立法院，「一頁都沒翻開來看過」。
核稿編輯：陳虹伶
